补全募捐成本标准，规范慈善财产高效使用
补全募捐成本标准，规范慈善财产高效使用
何国科 致诚社会组织2026年4月27日 12:00北京
近日，民政部联合财政部、税务总局发布了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出、管理费用和募捐成本的规定》（以下简称《规定》）。《规定》在原有慈善活动年度支出与管理费用规范基础上，增设募捐成本规制、完善费用构成口径、强化慈善活动支出全链条认定，形成“慈善活动支出+管理费用+募捐成本”三位一体监管格局，标志着我国慈善财产监管迈入精细化、法治化的新阶段，对提升慈善资源使用效能、守护行业公信力、推动慈善事业高质量发展具有重要里程碑意义。笔者将结合慈善法律政策实务与行业实践，对《规定》三点重大变化进行解读，帮助慈善组织更客观理性看待修订内容，更精准地落实遵守。
一、设定募捐成本3%上限：承接立法原意，引导理性高效募捐
本次新规最重要的突破，在于填补了募捐成本长期存在的监管空白，明确“年度募捐成本不高于前三年捐赠收入平均数的百分之三”（《规定》第十五条）。这一制度安排，直接承接了2023年新修改慈善法的立法意图。
在慈善法修改过程中，针对实践中部分慈善组织募捐成本过高，造成慈善财产浪费，不符合慈善活动厉行节约要求的问题，新修改的慈善法第六十一条首次将“募捐成本”纳入法律规制，明确其应遵循“最必要原则”，并授权国务院民政部门会同财政、税务等部门制定具体标准。因此，3%上限的设定，是立法精神的精准落地与细化。
“最必要原则”是募捐成本列支的基石。在实践中，它要求慈善组织从必要性、最小损害、有效性、合比例性四个维度来审视每一笔募捐成本：是否为实现募捐目的所必须，是否将对捐赠人权益的损害降到最低，是否能产生有效的募捐成果，以及整体上是否符合法定比例。3%的比例上限，正是“合比例性”的法定体现，为“最必要原则”提供了清晰的量化标尺。
设定募捐成本3%的上限，是立足中国国情与行业实际的理性选择。行业调研显示，关于募捐成本的构成在业内尚未达成共识，不同组织募捐成本占比差异较大。我国慈善募捐以互联网公募平台、联合劝募、定向募捐等模式为主，成本结构相对简约。3%上限既为必要的募捐活动（如场地租赁、宣传物料、第三方技术服务等直接费用）提供了列支空间，又旨在引导行业走向健康、高效能的募捐模式，遏制过度商业营销与资源浪费。
值得注意的是，《规定》第六条对募捐成本的范围作出了清晰界定：仅指为开展募捐活动直接发生的场地设备、人员差旅、专业技术等必要费用，而本组织自有场地设备和工作人员的相关费用不得计入募捐成本。这意味着，组织自身人力资源等成本可依规计入慈善活动支出或管理费用进行核算，并非“一刀切”地压缩所有成本，而是通过厘清边界、规范列支，避免费用的重复计算与虚高列支。
同时，新规要求募捐成本须在“筹资费用”科目下据实列支、单独核算。这强化了成本透明与约束，既保障了募捐活动的必要运转，又防止以募捐为名挤占本应用于慈善目的的财产，实现了募捐行为的可追溯、成本的可核查、信息的可监督。
综上，3%的标准并非限制慈善组织的募捐活力，而是引导其回归慈善本源，开展理性、高效、负责任的募捐，从根本上维护捐赠人利益与全行业的公信力。
二、强化慈善活动支出全链条监管：突出受益人中心，压实主体责任
本次《规定》对慈善活动支出的监管实现双重强化：一方面，《规定》在第四条明确慈善组织的慈善活动支出应当主要用于受益人，确立慈善财产使用的根本导向；另一方面在第十二条作出关键性制度完善，构建慈善活动支出从拨付到落地的闭环监管，形成从原则到实操、从过程到结果的全链条监管体系，真正让慈善资源回归公益本源、聚焦受益主体。
首先，“慈善活动支出应当主要用于受益人”是本次修订的重要新增内容，具有纲领性意义。这一条款的规定，回应慈善本源，明确慈善财产的核心使用方向，强调慈善组织的一切支出必须以受益人为中心，严禁偏离公益目的、挤占受益人群体利益、将慈善财产用于与受益人无关的非必要开支。它从立法层面划定了慈善活动支出的价值底线，要求所有项目设计、资金安排、资源配置都必须聚焦受益人需求，募得款物用途符合受益人的需要，确保慈善事业不跑偏、不走样。
其次，《规定》第十二条以“结果导向”实现全链条闭环监管，是对“主要用于受益人”的刚性落地。慈善活动支出以款物到达最终受益人为认定标准；通过合作方、项目执行方、慈善信托的受托人转付的，在款物到达最终受益人前不得认定为慈善活动支出。这是对第四条“直接或委托其他组织资助给受益人的款物”的细化、强化与落地，更是对“主要用于受益人”原则的制度保障。这一规定直击行业内长期存在痛点：部分项目款物在合作方之间“空转”、长期滞留、层层划转，未能及时、足额用于受益人。《规定》以到达受益人为认定节点，倒逼慈善组织履行第一责任人义务，委托执行、合作开展项目绝不能“一拨了之”，必须建立全程跟踪、闭环管理机制，核验签收记录、服务凭证、资金流向，确保善款不截留、不挪用、不空转。
再次，需准确理解“最终受益人”的核心内涵。最终受益人是指慈善项目方案所确定的，直接获得慈善款物救助的具体对象，是慈善活动的最终服务目标，而非合作执行方、项目中转机构、慈善信托的受托人等中间环节主体。比如开展贫困学生助学项目，最终受益人是接受助学金、奖学金的学生本人，而非合作的学校、教育部门、基层执行机构；开展灾害紧急救助项目，最终受益人是领到物资的受灾群众，而非物资中转仓库、物流配送单位、其他社会组织。
再者，慈善组织通过慈善信托的受托人向受益人资助款物的，也必须到达最终受益人方可认定为慈善活动支出。有部分观点认为这会限制慈善信托的发展。笔者认为这一要求并非限制慈善信托，而是纠正过往误区，回归慈善信托本来面貌。在此前实践中，部分慈善组织将资金设立慈善信托后，便直接将该笔资金全额认定为慈善活动支出，把慈善信托简单等同于“资金存放账户”，忽视慈善信托也需要以开展慈善活动为宗旨。慈善组织作为委托人，依法设立慈善信托后，仍负有全程监管责任，必须督促慈善信托的受托人按照信托目的，将款物精准用于最终受益人，完成慈善项目闭环。所以新规并未禁止慈善组织设立慈善信托，而是要求慈善信托受托人真正将慈善项目落地，这是对慈善信托的规范与保护，更有利于慈善信托长期健康、可持续发展。
最后，需要准确理解和适用第十二条规定。新规坚持精准监管，不限制合理公益创新。第十二条重点规范传统的款物资助类项目的中转风险，并不影响服务型、创新型、社区类、能力建设类公益项目。项目人员报酬、志愿者补贴、培训、场地、物流、审计、评估等合理支出，只要符合《规定》第四条范围、服务于受益人的，仍可依法计入慈善活动支出。制度意在防风险、堵漏洞、保落地，而非约束多元、专业、创新的公益实践。
从“应当主要用于受益人”的原则确立，到“款物到达最终受益人”的标准认定，再到慈善信托运作的规范化，本次修订让慈善活动支出真正服务于受益人，让捐赠人捐得更安心、更放心。
三、完善管理费用构成：涵盖治理成本，保障组织稳健运行
新规对管理费用的构成进行了优化与明确。第五条将“理事会、监事会的工作经费”以及“党建工作经费”正式纳入管理费用范畴。这一修订更加贴合慈善组织治理的实际需求。
明确决策机构（理事会）与监督机构（监事会）的工作经费，为其有效履职提供了制度与经费保障，有助于推动内部决策、执行、监督的相互制衡，提升治理的规范化与有效性。将党建工作经费明确列入管理费用，为慈善组织坚持正确政治方向、加强党组织建设、开展党的活动提供了稳定的经费来源，体现了党建工作与慈善业务深度融合的必然要求。
至此，管理费用涵盖了战略决策、内部监督、党的建设以及日常行政运行等维持组织正常运转的全口径必要支出。它与慈善活动支出、募捐成本分类清晰、互不挤占，再配合《规定》第七条关于共同费用合理分摊的规则，共同构成了一个更加科学、透明、易于审计监管的慈善组织财务核算框架。
四、锚定公益初心，不断提升慈善财产使用效率
笔者认为，本次《规定》的出台，是我国慈善法治建设的重要进展，更是对慈善财产监管体系的一次系统性升级。以3%募捐成本标准落实“最必要原则”，守护慈善财产的公益属性；以“主要用于受益人”、“到达最终受益人”双重规则，锚定慈善活动的核心目标，防止资金空转，压实慈善组织全流程监管责任；以管理费用优化完善内部治理，为组织规范运行、监督履职、党建引领提供坚实制度支撑。
三项制度环环相扣，协同发力，共同构建起慈善财产“募、管、用”全链条、闭环式监管格局，既坚守了慈善事业的公益初心，又契合了行业发展的现实需求，更回应了社会公众对慈善透明、高效、公信的核心期待。相信随着《规定》实施，我国慈善事业将进一步走向法治化、规范化、专业化，不断提升社会公信力，汇聚更多向善力量，在新时代发挥更大价值。
作者丨 何国科 北京市致诚律师事务所律师 ，中致社会发展促进中心主任。
