2023年慈善法修改后，增加了募捐成本的规定，并授权民政部会同财政、税务等部门制定募捐成本标准。2026年4月27日，民政部公布了修订通过的《关于慈善组织开展慈善活动年度支出、管理费用和募捐成本的规定》（以下简称“《规定》”），明确“慈善组织年度募捐成本不得超过前三年捐赠收入平均数的3%，并对募捐成本范围作出界定”。
《规定》发布后，即在行业内引发热议。部分观点以“国际募捐成本普遍15%—20%”为由，认为我国募捐成本3%上限过于严苛、制约行业发展。然而，这一判断往往源于对政策初衷的误读以及对核算口径的混淆。事实上，3%的募捐成本上限并非过度限制，而是立足我国慈善发展阶段、回应公众信任、规范行业秩序的制度安排，具有现实依据与政策合理性。行业内无需过度悲观，更应准确理解政策初衷、合规适用规则。
规范行业行为,守护捐赠人善意与受益人利益
在募捐成本未作明确规范之前，慈善募捐领域曾出现过一些不规范、不合理现象，如一些公益机构盲目投入广告投放、品牌营销等，非必要开支居高不下，善款未能最大限度用于受益人，引发公众不满和投诉。为此，监管层面必须以刚性规定划清底线，遏制“慈善商业化、募捐利益化”倾向，确保善款真正用在刀刃上。
修改后的慈善法第六十一条规定，慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。这一条款确立了我国募捐成本标准的法律基础——即募捐成本不应当是“为了筹款可以无限制投入”，而必须是“为了达成募捐所不得不发生的最小成本”。
在制定具体的募捐成本比例时，监管部门正是基于这一法律原则进行考量。“最必要”而非“最充分”。这意味着，凡是可以通过机构自有资源（如现有员工、自有办公场地）完成的筹款工作，就不应将其转化为外部采购或高额薪酬支出计入募捐成本。“厉行节约”的规定，也要求机构优先利用内部管理资源和志愿服务力量，仅将那些确实无法内部消化、必须支付给第三方的“纯外部成本”（如广告费、租赁费）控制在较低的水平。
《规定》确定3%的比例，正是基于2020年度至2024年度全国各类慈善组织年报中的筹资费用和捐赠收入的数据统计。通过对全国范围内不同规模、不同类型慈善组织的筹资成本与捐赠收入进行全面核算、分析与测算，这一数值贴合行业实际运营水平，又能有效约束不合理支出，是经过数据验证的合理阈值，而非脱离实践的硬性规定。
因此，三部委设定募捐成本3%上限，也是对慈善法中“最必要原则”的落地，不是压制募捐活动，而是刹住无序扩张，挤压不合理成本，防范商业资本过度侵蚀慈善领域，守护捐赠人的善意与受益人的切身利益。
中外募捐成本不可简单对比,口径差异是核心
行业内最常见的观点，是直接将我国3%与国际15%—20%的募捐成本作数字对比，却完全忽略核算口径、成本构成、监管逻辑的本质区别，两者不在同一计算维度，不具备直接可比性。
（一）我国3%：窄口径、不含人员成本的“纯直接成本”
根据新规，我国募捐成本严格限定为直接必要费用，仅包含：场地设备、外聘人员差旅、专业技术服务、汇兑损益等直接成本。本组织自有工作人员的相关费用、自有场地设备折旧摊销，不得计入。
在成熟的国际募捐体系中，虽然初期推广费用可能较高，但为了维持捐赠人留存和长期关系，持续的人员投入通常是长期运营成本中占比最大的部分。而我国规定将人员这一核心成本排除在3%核算范围之外，筹款人员的相关费用可依法计入慈善活动支出或管理费用，并非不允许列支，只是不计入募捐成本口径。3%本质是“纯直接筹款成本”的上限。
（二）国际15%—20%：宽口径、全成本核算的“总筹款费用”
国际通行规则采用全口径核算，募捐成本包含所有与筹款相关的支出，主要包括（1）专职筹款人员工资、福利、培训等人力成本（通常占比超50%）；（2）长期品牌建设、广告投放、捐赠人维护、营销传播费用；（3）场地、设备、差旅、第三方服务等全部直接与间接费用。
简单来说，国际算的是“总筹款开销”，我国算的是“剔除人员成本后的直接开销”。数字相差数倍，是因为统计范围不同，并非我国规定更严苛。
（三）监管逻辑差异：适配不同发展阶段的合理选择
国际慈善行业成熟度高、自律机制完善、公众监督体系健全，以“全面披露+市场选择”为主；我国慈善行业仍处于发展完善期，中小机构居多，以刚性比例守住底线，是当前最有效、最易被公众理解的监管方式。
3%规定契合我国当前慈善发展实际
公众并非不理解慈善有成本，但核心诉求是“每一笔捐款尽可能用于受益人”。3%上限清晰传递“厉行节约、善款为民”的导向，契合社会公众对慈善的基本认知与信任期待。
《规定》在征求意见稿阶段，对3%的表述是“当年募捐收入的3%”，最终修订稿调整为“前三年捐赠收入平均数的3%”，减轻年度收入波动，降低合规压力；同时明确人员成本不计入3%口径，保障机构必要运营与筹款投入。新规目标就是要倒逼慈善组织摒弃“重流量、轻实效”“重营销、轻服务”的粗放模式，转向专业化、控成本、高效率的募捐方式，鼓励依靠公信力、项目质量赢得捐赠，而非依赖商业流量炒作。
综合来看，我认为3%比例，是综合了监管要求、公众期待、行业现实、风险防控后的均衡结果，为合规募捐保留必要空间。
理性看待、合规执行、长期完善
3%并非“卡死筹款成本”，而是规范不合理开支。只要坚持公益导向、严控非必要支出，绝大多数慈善组织都能满足要求，不会影响正常募捐活动开展。慈善组织需严格按照政策口径区分募捐成本、慈善活动支出、管理费用，将自有人员相关费用、场地费用不计入募捐成本，依法在对应科目归集，避免财务失真与合规风险。
此外，募捐成本3%上限的规定，是当前阶段性合理安排，而非永久不变。随着我国慈善行业成熟、自律机制健全、公众监督完善、信任基础稳固，未来也可根据实践情况适时优化调整，实现监管与发展的动态平衡。
综合看来，我认为募捐成本3%的规定，是立足我国慈善发展阶段、回应社会信任、规范行业秩序的理性与务实选择。中外口径不可简单对标，行业无需过度解读与悲观。
当前阶段，坚守3%底线，就是守护慈善的纯粹性、守护公众的善意、守护受益人的利益。慈善组织应准确理解、合规适用，在规范中发展，在透明中成长，共同推动中国慈善事业行稳致远。
作者丨何国科 北京市致诚律师事务所律师 中致社会发展促进中心主任